戦後の世界経済体制の仕組み

第２次世界大戦後、アメリカはアメリカを中心とする世界経済の構造を作り上げた。「ブレトンウッズ体制」である。具体的には、国際通貨制度ではドルを基軸通貨とする「IMF（国際通貨基金）」が設立された。戦後復興と開発資金の提供では「国際復興開発銀行（IBRD）」が設立され、同銀行は一般に「世界銀行（World Bank）」を呼ばれ、現在、「国際開発協会（IDA）」、「国際金融公社（IFC）」など５機関を合わせて「世界銀行グループ」を形成している。貿易促進のための組織に「関税及び貿易に関する一般協定（GATT）」がある。GATTは、加盟国がすべて一堂に会して交渉する「多角的貿易交渉」を通して関税引き下げ、貿易障壁を取り除くことで世界貿易を促進する目的を与えられていた。

だが、この戦後経済体制は、アメリカの政治力、経済力の衰退とともに歪がでてきた。最初に転換を迫られたのはIMFである。IMF体制は「金ドル本位制」と呼ばれ、ドルの価値は金によって裏付けられていた。大恐慌と第2次世界大戦中に大量に流入した金準備保有を背景に、アメリカは各国政府がドルと金の交換を求めてきたとき無制限に35ドルを１オンスで交換することを約束した。また、各国政府は自国通貨をドルと結び付ける固定為替相場を決定した。日本は１ドル＝360円の固定為替相場を設定した。各国の為替相場の切り下げ競争が第2次世界大戦につながったとの反省があった。その反省から金ドル本位制ができあがった。この制度のもとでは各国は勝手に為替相場を変更することはできず、各国の経済の間に基礎的な不均衡が発生した場合のみ、為替相場の調整が認められていた。IMFは為替相場と管理し、国際収支赤字で固定為替相場を維持するのが困難な国に短期的資金を融資する役割を果たしていた。

だが、戦後復興を遂げた欧州と日本の経済力が高まるとアメリカ経済の競争力が低下し、アメリカは巨額の貿易赤字を計上するようになった。その結果、ドル不信から金の流出が始まった。金準備の枯渇に直面したニクソン大統領は、ドルと金の交換を停止した。1971年8月の“ニクソン・ショック”である。主要国の為替相場の大幅な調整が行われた。円相場は１ドル＝360円から308円に切り上げられた。それでも、最終的に固定為替相場制の維持が困難になり、1973年に主要国は変動相場制に移行した。変動相場制のもとでは通貨の需給を通じて相場が決定される。国際収支赤字の国の通貨は売られ為替相場は下落し、逆に黒字国の通貨の為替相場は上昇する。変動相場制移行によって政府が市場に平衡介入して、相場を維持する必要はなくなった。理論的にいえば、外貨準備を持つ必要がなくなったのである。その結果、IMFの役割は後退し、“ＩＭＦ不要論”も語られた。ただ、1980年以降、世界各国で通貨危機が発生し、IMFが救済融資を行う新しい役割を担うようになった。1997年のアジア通貨危機の時のアジア諸国への救済融資や、2014年に流動性危機に陥ったギリシャへの救済融資などがある。

IMFが国際収支の赤字の補填など短期資金を供給するのに対して、世界銀行は長期の開発資金を供給する役割を担った。日本も、その恩恵にあずかった。日本が世界銀行から資金を借りたのは1953年の関西電力が最初で、合計３１プロジェクトで融資を受けている。最後の融資は1966年の日本道路公団の融資である。新幹線建設資金も世界銀行から借りている。現在では世界銀行は主に発展途上国に対する開発融資を担っている。世銀グループの世界開発協会は、世界銀行よりも長期で無利子の資金を最貧国に提供する役割を果たしている。ちなみに、地域開発のための資金供給を行う地域開発金融機関としては「アジア開発銀行（ＡＤＢ）」、「アフリカ開発銀行（AfDB）」、「アンデス開発公社（CAF）」、「東アフリカ開発銀行（EBRD）」、「西アフリカ開発銀行（BOAD）」、「米州開発銀行（IADB）」などがある。

GATTは暫定的な組織として運営されてきた。GATTが発展的解消する形で、1995年1月１日にWTO（世界貿易機関）が設立された。WTOは基本的にはGATTの精神を継承するが、同時に環境保護や途上国の持続的な経済成長維持という新しい使命が加わった。GATT時代の多角的交渉はドーハ・ラウンド交渉で行き詰まり、２国間や複数の国の間で自由貿易協定を締結する動きが始まる。現在、様々な自由貿易協定が締結され、現在、日本を含めて行われているＴＰＰ(環太平洋経済連携協定)交渉も、そうした流れの一環である。

アメリカの既得権と“ワシントン・コンセンサス”

アメリカを中心とした世界経済体制は、アメリカのイデオロギーを世界に広げる役割も果たしてきた。特にアメリカの財務省とIMF、世界銀行は1980年代以降、通貨危機に直面した国に対してネオリベラルな経済政策を採用することを条件に救済融資に応じた。この融資条件は「コンディショナリティ」と呼ばれている。財務省とIMFと世界銀行はワシントンにあり、３者の協力関係は”ワシントン・コンセンサス”と言われるようになった。ネオリベラリズムの政策とは、規制緩和、自由化、小さな政府、競争促進といった政策で、1980年代以降のアメリカの基本政策である。要するに、IMFと世界銀行は、アメリカ政府の一部のような機能を果たしたといっても過言ではない。アメリカ主導で、日本を含め、多くの国はネオリベラリズムの政策を採用するようになっていく。

また、IMFの専務理事はヨーロッパから、世界銀行総裁はアメリカから選ばれる慣行になっていた。ちなみに後述する「アジア開発銀行」は日米が主導して設置されたが、総裁は日本から出すのが慣行となっている。アメリカ政府は、既得権を守ろうとしてきた。1990年代に日本政府はＩＭＦ専務理事に日本人を立候補させようとしたが、欧米の既得権の前に頓挫している。また、1997年にアジア通貨危機に際して、日本はアジア諸国の間で緊急資金を融通しあう「アジア通貨基金」を設立する構想を打ち上げたが、これもアメリカ政府の反対で断念する場面もあった。その代替として誕生したのが、二国間同士で通貨スワップ協定を締結する「チェンマイ・イニシアティブ」である。ちなみに２月23日に終結した日韓通貨スワップ協定は、チェンマイ・イニシアティブの元に締結されたものであった。

中国の台頭と既得権への挑戦

中華民国は世界銀行とIMF、GATTの創設メンバーであった。しかし、中華人民共和国が中華民国の権限を引き継いで世界銀行とIMFに加わったのは1980年、WTOに加入したのは2001年のことである。中国が日米主導で1966年に設立されたアジア開発銀行に加入したのは1986年のことである。なお、アジア開発銀行の本店はフィリピンのマニラに置かれている。いわば中国はアメリカを中心に出来上がっていた既得権構造の中に後から参加した“レイト・カマー”であった。

1990年以降、急速な経済成長を遂げた中国は、IMF、世界銀行、アジア開発銀行で中国に与えられた地位に不満を抱くようになる。IMFにおける中国の投票権は3.81%に過ぎない。これに対して、アメリカは16.75%、日本は6.23%、ドイツは5.81%、イギリスは4.29%である。IMFのSDR（特別引出権）の割り当ては、中国は4%であるが、アメリカは17.69%、日本は6.56%である。世界銀行での中国の投票権は4.42%だが、アメリカは15.85%と圧倒的に大きい。次いで日本の6.84%、ドイツの4.00%、イギリスの3.75%と続く。アジア開発銀行の場合、中国の投票権は6.46%に過ぎないが、日本とアメリカは同じ15.65%である。世界第2位の経済大国に成長した中国にとって、これは満足できる状況ではなかった。

世界銀行の主要案件は理事会での投票によって決定され、理事会の85％以上の支持が必要である。これはアメリカがIMFと世界銀行で実質的に”拒否権”を持っていることを意味する。アメリカの同意なくしてIMFも世界銀行も改革できないのである。さらにアメリカの場合、アメリカ政府が同意したとしても、議会が既得権の放棄に同意することは考えられない。アメリカ議会は世界の資金ニーズの高まりにも拘わらず、アメリカの既得権に影響を与える増資には消極的である。中国やインド、ブラジルなど新興工業国の要求にもかかわらず、ＩＭＦも世界銀行の改革は進まなかった。

中国はアメリカのヘゲモニーに対して公然と挑戦し始める。最初の挑戦は、2009年４月にロンドンで開催されたＧ20金融サミットの直前である。3月23日に周小川中国人民銀行総裁の名前で同行のウエブサイトに「国際通貨体制改革に関する考察」という論文が掲載された。そこで中国は米ドルに代わってIMFのSDRを国際的な準備通貨にすべきだと主張した。ドルを準備通貨とすることで、アメリカは特権的な地位を享受していると批判したのである。さらに2013年10月に習近平国家主席がAPEC(アジア太平洋経済協力会議）の首脳会議で、アジアインフラ投資銀行の設立を提唱した。習主席は、アジアインフラ投資銀行は世界銀行やアジア開発銀行を補完するものであって対抗するものではないと主張したが、既得権を持つ日米は、中国は新しい覇権を求めていると反応した。もし世界銀行やアジア開発銀行で中国の出資比率と投票権を高めることができるなら、中国がアジアインフラ投資銀行の設立を提唱したかどうかは疑わしい。アメリカ政府は、中国封じ込め政策だと批判されるのを避けるために、アジアインフラ投資銀行はガバナンスと透明性に問題があると否定的な主張を展開した。

中国がアジアインフラ投資銀行を提唱する背景には、中国経済の急速な成長があった。中国の公的外貨準備高は3兆8430億ドル（2014年末）と群を抜いている。これに続くのが日本の1兆2320億ドル（同）である。3位がサウジアラビアの7319億ドル、４位がスイスの5054億ドル、5位が台湾の4189億ドルである。本来なら経済規模や外貨準備などをベースに世界銀行やIMFの出資比率や投票権が与えられるべきだというのが、中国の主張である。中国は膨大な外貨準備をアメリカの財務省証券などに投資しているが、その一部をアジアインフラ投資銀行に向けることは簡単なことである。アジアインフラ投資銀行の当初の資本金は500億ドルと想定されている。さらに授権資本を1000億ドルと想定していることを明らかにしている。世界銀行の2014年末時点で応募資本513億ドル、純融資残高は1548億ドル、アジア開発銀行は2013年末時点で応募資本が1628億ドル、融資残高は210億ドルである。アジアインフラ投資銀行の授権資本が1000億ドルとなれば、将来的に世界銀行とアジア開発銀行を上回る融資能力を持つことになる。

アジアの資金需要は旺盛である。アジア開発銀行は、アジアのインフラ建設費用は毎年8000億ドルの不足が生じると推定している。アジア開銀だけでは、アジア諸国のインフラ建設資金のニーズを満たすことはできないのは明白である。コンサルタント会社マッキンゼー社は、2030年までに世界のインフラ投資資金は57兆ドルに達すると推定している。

なぜイギリスは先進国で最初に参加を決めたのか

アメリカはアジアインフラ投資銀行が世界銀行やアジア開発銀行のライバルであると最初から警戒心を隠さなかった。またアメリカ政府は中国が政治的目的のためにアジアインフラ投資銀行を利用するのではないかという懐疑心も抱いている。こうした中で、欧州で最初にアジアインフラ投資銀行の設立メンバーに参加したのがイギリスだった。アメリカとイギリスは緊密な同盟国である。同盟関係を犠牲にしてまでイギリスは参加に踏み切ったのであろうか。イギリス政府は、様々なレベルでアメリカ政府と協議を重ねてきたことを認め、さらに「両国が異なった道を取る時もある（There will be times when we take a different approach）」と、アメリカの意に反する形で参加に踏み切ったことを示唆している。創設メンバー加入に際して、イギリス政府はアジアインフラ投資銀行を世界銀行の補完的な存在にするとの意向を明らかにしている。また、イギリス政府はアジアインフラ投資銀行が国際的な基準を満たさないのなら撤退する権利を留保するとしている。

イギリスの決定に大きな役割を果たしたのは、ジョージ・オズボーン財務大臣だと思われる。オズボーン財務大臣は、ロンドン市場を中国の人民元取引の海外取引の中心地にする野心を持っていると言われている。そのためには中国と良好な関係を作っておく必要がある。またイギリスはこのところ通商関係、直接投資の拡大を通して中国に急速に接近を図っている。イギリスに続いてドイツ、フランス、イタリアが参加を表明し、もはや流れは決まった。

欧州はアメリカや日本ほど世界銀行やアジア開発銀行に既得権を持っておらず、逆にアメリカの意向に拘束されないフリーハンドの立場を維持できたともいえる。将来のビジネス・チャンスを考えれば、アジアインフラ投資銀行に参加するメリットは大きい。その意味では、欧州は日米とは違った立場にあり、アメリカの締め付けもそれほど大きな効果はなかったと言えよう。ガバナンスの問題は参加を思いとどまる理由にはならなかった。

アメリカ外交の失敗と模索する妥協点

多くの専門家は、主要同盟国がアジアインフラ投資銀行への参加に踏み切ったのはオバマ政権の政策の失敗だと指摘している。ただアメリカのアジアインフラ投資銀行設立の反対論は極めて抽象的であった。最大の批判点は、ガバナンスが明確でないこと、融資に伴う高い基準を達成できないのではないか、中国が政治的な目的のために融資を利用するのではないかということであった。こうしたオバマ政権の主張に対して、『ニューヨーク・タイムズ』紙は、「ワシントンの問題はアジアのインフラ建設に資金を投入するという中国の呼びかけに対してなんら代替案を示すことができなかったことだ」と指摘している。先に書いたように、現在の世界銀行とアジア開発銀行もアメリカが単独で拒否権を持つ歪な形になっており、同じようなガバナンス問題を抱えている。さらに、現在の世界銀行とアジア開発銀行では、巨額に上ると予想されるアジア諸国のインフラ投資資金を供給できないという現実がある。こうした問題に対して、アメリカから明確なメッセージは出てきていない。

主要同盟国のアジアインフラ投資銀行への参加を受け、アメリカの主張のトーンが少しずつ変わりつつある。シーツ財務次官（国際問題担当）は「アメリカは国際金融を強化する新しい多国籍機関を歓迎する。世界銀行やアジア開発銀行などの既存の国際的金融機関と共同融資ができれば、高い質の基準を維持することができるだろう」と語っている。今までのように一方的に拒否するのではなく、協調融資などを通してアジアインフラ投資銀行のガバナンスに影響を与えることができると考えているようだ。これを受け、中国政府も「北京は既存の金融機関との協力はやぶさかでないし、新しい銀行はオープンで受容的な精神をベースに構築され、高い基準にも従う」と、アメリカの疑念の払拭に努めている。世界銀行のジム・ヨン・キム総裁も「世界銀行はどのような協力ができるか協議している」と語っている。まだアジアインフラ投資銀行が設立されたわけではなく、のガバナンスに対する懸念がなくなったわけではない。中国が政治的目的で融資を利用しないとも限らない。しかし、”ワシントン・コンセンサス”に見られるように、世界銀行とIMFを政治的に利用してきたのは、アメリカであった。また、積極的に先進国が加わることで、中国の暴走をチェックすることができるとの主張もある。要するにアジアインフラ投資銀行設立に反対する理由は極めて希薄なのである。キム世銀総裁は「インフラ投資資金がもっと必要であるという観点からだけでも、私たちがアジアインフラ投資銀行の設立を歓迎せざるを得ない」と語っている。

日本の愚かな選択

中国がアジアインフラ投資銀行設立構想を発表したとき、日本政府が同提案を真剣に受け止め、検討したとは言い難い。「できっこない」と高を括っていた気配もある。安倍政権はアメリカの良い分に盲従して、反対したに過ぎない。麻生財務相の記者会見を聞く限り、アメリカの主張と何ら変わるところはない。麻生大臣は「中国政府に理事会を設立するのかどうか問い合わせたが、返事はなかった」と、ガバナンスに対する懸念が参加を思い留まった理由であると語っている。どういうガバナンスにするかは、創立に関わったメンバーの議論によって決まるものである。将来、日本政府は中国の影響力の拡大を恐れるあまり、冷静な判断ができなかったと言われることになりそうだ。むしろ最初から積極的に関わることで影響力を行使するほうが賢明な政策であったかもしれない。

各国が出資して設立されるとしても、アジアインフラ投資銀行は援助機関ではない。格付け会社から格付けをもらい、債券を発行して市場から資金を調達して融資を行う。当然、経営のプルーデンスが必要であり、プロジェクト評価の専門的な知識と専門家も必要である。経営上、損失を計上することは許されないだろう。政治目的で融資を行えば、金融機関としての信用を失うだけである。過剰に政治的反応を示すのは賢明とはいえないだろう。

1972年2月にニクソン大統領は日本に何ら事前に通告することなく中国を訪問して、毛沢東と会談した。これはニクソン・ショックと呼ばれ、盲目的にアメリカの中国政策に追随した日本外交の主体性のなさを暴露した。アジアインフラ投資銀行問題も、安倍政権の対米追従政策の失敗の二の舞になる可能性がある。最終的にアメリカも参加することになるだろう。その時、日本はどうするのだろうか。安全保障でアメリカと同盟関係強化を選んだ安倍政権は視野狭窄になり、経済問題で大きく足をすくわれることになりそうだ。

最初に書いたように、アジアインフラ投資銀行の設立は、戦後のアメリカを軸にした戦後の経済体制の大きな転換を意味している。アメリカの独占的な地位は間違いなく崩れつつある。同時に中国は、アジアインフラ投資銀行を巡る交渉を通して外交政策のしたたかさと柔軟さを見せつけるたといえる。王毅外相が2013年に国連総会で行った演説で「中国はもっと主体的かつ建設的な役割を果たし、国際社会に公共財を提供していく」と語っている。アジアインフラ投資銀行は、そうした公共財であることは間違いない。世界に対して本当に影響力を行使できるようになるためには、国際的な公共財を提供できるかどうかできまる。偏狭なナショナリズムは害こそあれ、益はない。